焦点提醒：郑凯方等：“无废城市”扶植推动政策和办法的国别比力研究 （作者简介：郑凯方：女，博士，现任华南理工年夜学公共政策研究院副研究员，首要研究标的目的为财产、区域轮回经济和资本情况治理政策阐发。 温宗国：男，清华年夜学情况学院长聘传授、博士生导师，首要研究标的目的为城市固废资本化、情况系统项目等。） 来历：上海情况卫生设想研究院 摘要：“无废城市”扶植已成为应对城市固体废料（以下简称“固废”）治理挑战的国际趋向，我国也启动了“无废城市”扶植试点工作。本文引见了国际“无废城市”实践的布景和成长趋向，对我国和其它高收入国度的“无废城市”相干政策和具体实行方案进行了对照阐发。阐发成果申明“无废城市”的推动政策与实行办法具有国别差别。中国的“无废城市”采用了“问题导向”的推动策略，而高收入国度则是“方针导向”。最初对进一步推动我国“无废城市”扶植试点工作提出了四点建议。 城市是生齿和财产勾当高度集中的区域。保守城市的成长年夜多成立在资本年夜量耗损、污染无控制排放的不成延续的模式上。对城镇化迅猛推动、经济快速成长但根本举措措施有待完美的中、低收入国度来讲，是以发生的固废污染防治挑战尤其艰难。仅2018年在我国的200个年夜中型城市中就发生了2.115亿吨城市糊口垃圾、15.5亿吨一般工业固废和4643万吨工业危险废料；到2050年，低收入国度的固废发生量估计将增添三倍以上。城市的固废污染是发生情况污染和健康平安变乱等报酬灾难的首要缘由之一，若何实现城市固废的可延续治理已成为一项全球性的挑战。在此情形下，欧盟、北美、日本等高收入国度或区域纷纭以“无废社会”、“无废城市”等理念为引领，在固体废料分析治理方面展开了积极摸索；2018年末，我国国务院办公厅印发《“无废城市”扶植试点工作方案》（以下简称《工作方案》），正式启动“无废城市”扶植试点工作；除此以外，土耳其、南非、印度、印尼等中低收入国度也在摸索“无废”治理和“无废”举措措施扶植的方式和路径。 “无废”理念强调经由过程担任任的出产、消费、再操纵和收受接管产物、包装和其它材料的方式来尽可能削减废料的燃烧或抛弃。今朝，“无废”相干的实践和研究已在固废治理措置、出产制造和城市成长等范畴中普遍展开。国际学者从分歧角度对“无废城市”进行了研究，包罗“无废城市”的焦点准绳和要害驱动身分、实行策略和政策框架、城市案例研究和绩效评估方式等。我国“无废城市”扶植试点工作启动以来，国内学者也对推动“无废城市”的国际经验、“无废城市”布景下我国固废治理实践和手艺利用、城市糊口垃圾分类收受接管等进行了研究。现有的“无废城市”成功案例首要集中在欧洲、北美、年夜洋洲和亚洲的高收入国度，且少有针对分歧国度或区域的“无废城市”推动政策和办法的比力研究。 “无废城市”的推动策略应与城市道临的固废问题和治理方针相呼应，也面对着特定的实行前提和限制身分。我国与高收入国度处在分歧的经济和城镇化成长阶段，面对着分歧的固废治理问题。本文对照阐发了我国与欧洲、美国等高收入国度或区域的“无废城市”推动政策和具体实行方案，会商了“无废城市”推动策略上的差别，梳理国际“无废城市&rd�����APPquo;实践经验并对我国“无废城市”扶植试点工作的进一步推动提出对策建议。 1“无废城市”实践的出现与成长 1995年，Australia首都堪培拉成为第一个提出“无废”固废治理方针的城市；到今天，在城市固废治理上朝着“无废”方针尽力已然成为一项世界性的活动。国际上“无废城市”的出现和成长根基显现出两种模式。一种是在固废治理政策、社会环保共鸣等身分影响下的城市自觉步履，称为“自觉出现”模式；另外一种是国度或区域自上而下地有打算鞭策相干示范项目实行，称为“打算成长”模式。我国“无废城市”扶植试点工作的推动模式即属在第二种。 1.1“无废城市”的自觉出现模式 欧洲、北美和年夜洋洲的“无废城市”成长较为较着地显现了“自觉出现”的特点。从国际案例的成长过程来看，“无废城市”的自觉出现根基上有两个阶段。 第一阶段：先行城市的慢慢出现。Australia、北美和欧洲出现出了最早一批“无废城市”试点（见表1），年夜多是遭到了本地减废方针和相干政策的驱动。例如，美国加州1989年的分析废料治理法案设置了“到1995年废料填埋量削减25%，到2000年废料填埋量削减50%”的方针，间接驱动了最早一批“无废城市”在美国西海岸呈现。欧盟2005年的《废料纲领指令》提出了“到2020年收受接管50%的城市垃圾和70%的建筑垃圾”的方针，这为各成员国制订废料治理政策和治理方针供给了参考。 第二阶段：“无废”理念的传布分散。先行城市的成功示范使得国际上对“无废城市”的倡议和鞭策日渐强化，增进了“无废”理念的传布。以“无废”为大旨的国际性非当局组织，如无废国际同盟、无废欧洲等纷纭成立。结合国人居署也提出“聪明减废城市”活动的倡议。“无废”理念也愈来愈多地被区域和国度在固废治理政策中采用。例如，欧盟出台了“面向轮回经济的欧洲无废打算”；英国、瑞典等国制订了以“无废”为方针的固废治理打算；美国市长会议经由过程抉择呼吁城市采用“无废”准绳推动固废可延续治理。国际上对“无废”理念的提倡和宏不雅政策中对“无废”准绳的采用，鞭策愈来愈多的“无废城市”实践呈现。 1.2“无废城市”的打算成长模式 该模式是指国度或区域将“无废”理念纳入固废治理政策框架中，并由上至下有打算地鞭策“无废城市”示范试点或其它相干示范项目标实行落地。日本和中国就采取了这类模式鞭策“无废城市”或其它相干示范项目标成长。日本的生态镇项目是日本扶植“轮回型社会”的主要工作内容之一，经由过程该项目标实行已建成一批世界闻名的 “无废城市”、 “无废小镇”，如北九州市、川崎市、东京市等。 按《工作方案》的摆设，我国的“无废城市”扶植试点工作由生态情况部牵头，会同国度发改委等多个部分和单元组建“无废城市”扶植试点部际调和小组，配合推动11个地级市和5个特例区域试点展开“无废城市”扶植。为指点试点编制实行方案，生态情况部印发了《“无废城市”扶植试点实行方案编制指南》和《“无废城市”扶植目标系统（试行）》；同时，成立了“无废城市”扶植试点征询专家委员会、组建手艺帮扶工作组，为各试点方案的实行供给包罗治理政策、手艺方案、资金等方面的建议和撑持。相干方案和政策文件的发布、调和帮扶等工作机制的成立，对我国“无废城市”扶植试点工作的推动起到了杰出的指导和保障感化。 2“无废城市”推动政策的国别比力 对我国和其它高收入国度或区域的与“无废”理念相干的政策进行比力（表2）。从政策内容来看，“无废”理念被纳入固废治理的根基准绳，根基表现了将废料视作潜伏资本、由线性的资本代谢模式向轮回型闭合代谢模式改变等思惟。但列国推动政策中的“无废”策略有分歧的偏重点，首要表现在对治理问题的界说和对“无废”概念的论述上。 2.1对固废治理问题的界说 高收入国度和区域在政策文档中采用“无废”理念，一是为领会决不成延续的资本耗损模式所带来的资本华侈、污染、天气转变等情况问题；二是为了将“无废”的处理方案转化为刺激经济成长的契机，加强国际合作劣势。而我国“无废城市”扶植工作面对的重要挑战是固废的污染管理问题，需要经由过程完美固废治理系统和根本举措措施扶植实现平安措置；其次是摸索出产、糊口模式的绿色转型，摸索固废发生量与城镇化成长脱钩的实现路径。 这是由于中国与其它高收入国度或区域处在分歧的经济和城镇化成长阶段（表3），在固废治理上着面对分歧挑战。城镇化水平、经济程度越高的国度或区域，它们的固废人均发生量和总发生量更高；但对固废发生量的增量转变来讲，较低经济程度的国度或区域固废发生量的增速要高在较高经济程度的国度或区域；高收入国度或区域因为消费的边际需求削减，烧毁物发生量增加较慢乃至呈现负增加。 以糊口垃圾的发生为例（图1），美国、英国、日本等国度人均糊口垃圾发生量均已呈现峰值，最近几年来根基保持在必然规模，日本和欧友邦家乃至呈现降落的趋向；中国的糊口垃圾人均发生量则远低在高收入国度的程度，但自2006年以来稳步爬升。从糊口垃圾的措置环境来看（图2），2017年高收入国度的糊口垃圾可全数措置，我国糊口垃圾无害化措置率约97%，还具有倾倒、堆存等不规范措置现象。高收入国度愈来愈多地经由过程收受接管、堆肥等体例实现资本收受接管操纵，有用削减了垃圾填埋乃至燃烧措置的比例；而填埋还是我国当前最首要的措置路子，糊口垃圾分类和收受接管工作还没有在全国规模内睁开。 2.2对“无废”概念的论述 中国和其它高收入国度/区域“无废”推动政策偏重在分歧的治理问题，是以对“无废”概念的论述也分歧。 高收入国度/区域将废料减量作为“无废”的重要使命，是以相干政策对“无废”概念的论述，强调的是经由过程资本轮回操纵实现终究废料的减量或最小化。如，美国强调“无废”是经由过程全生命周期的资本治理实现情况影响最小、庇护天然资本的方针；英格兰注释“无废经济”为“填埋是废料治理的终究手段，只能用在没有涓滴收受接管操纵价值的废料”；威尔士当局认为“无废”是废料治理的“抱负起点，即所有废料都作为资本获得轮回操纵，不需要经由过程填埋或燃烧措置”。 我国则采用了一种较为宽泛的界说，强调“无废”不是实现“没有废料或废料全量操纵”，而是将“无废城市”作为一种立异的城市治理思绪，经由过程出产、糊口体例的绿色转型，实现城市全体固废发生量最小、资本化操纵充实、措置平安的方针。 3“无废城市”实行方案的国别比力 对我国6个 “无废城市”试点和英国、美国、日本等高收入国度的5个的“无废城市”方案进行对照阐发（表4）。这5个国际案例均是在生齿浓密、经济高度发财、根本举措措施完美的城市区域，而我国各案例城市的经济成长和城镇化程度则具有阶段性差别。阐发成果显示，中外“无废城市”具体实行规模、治理方针和实行策略具有较着差别。我国“无废城市”计划根基遵守“问题导向”的思绪，针对急需处理的问题和亏弱环节去设想方案；而高收入国度的方案设想则表现了“方针导向”，由某个既定的方针去倒推可行的实行线路。 3.1实行规模和重点扶植范畴 表5总结了各“无废城市”案例的实行规模和扶植的重点范畴。高收入国度的5个“无废城市”案例年夜多只斟酌居平易近糊口和贸易勾当地点的城市区域，少部门案例还触及到工业范畴的内容。如，东京有超等生态镇项目，新加坡的裕廊岛化学园区等。我国“无废城市”试点实行规模是全部市级行政辖区，将居平易近糊口、贸易勾当、农业出产和工业出产的空间进行一体化斟酌，周全笼盖城区、工业区、农村、矿山等的功能区域。 方案实行规模决议了“无废城市”的重点扶植范畴。高收入国度的5个案例年夜多以市政固废（包罗居平易近糊口垃圾、建筑垃圾、废旧电子产物等）的处置措置为重点，乃至只斟酌糊口垃圾（如纽约、布里斯托）。而中国的“无废城市”根基涵盖了试点实行规模内的所有类型固废的处置措置，包罗一般工业固废、居平易近糊口垃圾、建筑垃圾、农业固废等。 3.2主要方针和目标 方针和目标是指导和监测“无废城市”实行进展的主要东西，更揭露了重点存眷的固废治理方针和首要实现路子。 国际“无废城市”方案均未设想系统的目标系统，但明白了“无废城市”要害方针实时间结点（图3）。能够看出，这些方案的终究方针都指向废料的绝对减量，考查的目标包罗“人均垃圾填埋量”“废料终究措置量”“人均糊口垃圾发生量”等。“收受接管率上升”、“一次性塑料成品利用量削减”、“烧毁食品的量削减”等方针的设置，申明“无废”方针首要经由过程废料收受接管和要害废料（如塑料包装垃圾、餐厨垃圾）的泉源节制等路子实现的。 我国各试点城市连系其固废治理的现实环境，参考生态情况部公布的《扶植目标》来设想 “无废城市”扶植方针目标系统。表6摘取了部门有代表性的目标，一级目标如 “泉源减量”、“资本化操纵”、“终究措置”表现了固废治理从泉源减量到结尾措置的全进程，“保障能力”等表现对“无废城市”长效增进机制的摸索；子目标反应了工业、农业、建筑业、糊口等细分范畴的固废治理方针。笼盖固废治理各个环节和各个实行范畴的目标系统设想，反应了我国“无废城市”扶植试点的首要使命是完美固废全进程治理系统、建立“无废城市”持久支持保障机制。从计划刻日来看，我国各试点城市都是短时间建立方案，是以不像对照阐发的国际案例那样制订了明白的中持久固废减量方针。别的，部门城市试点对短时间内固废减量未作强迫要求。如盘锦、铜陵等城市的“人均糊口垃圾发生量”目标和铜陵的“糊口垃圾填埋量”目标略有增加；三亚的“工业固废发生强度”目标估计将上升25%。这是由于各个试点城市处在分歧的城镇化成长阶段，短时间内部门城市固废发生的速度仍有可能跨越固废治理系统新增的措置操纵能力。 3.3首要策略和步履 高收入国度实行“无废城市”是为了实现废料减量的方针，是以环绕要害废料的发生泉源和处置措置采纳步履。我国将“无废城市”作为处理城市固废污染问题的方案，强调健立健全固废治理和相干支持系统；同时，因为各试点城市财产布局、根本举措措施程度等方面的差别，在具体办法上也有分歧的偏重点。 3.3.1国际“无废城市”实行策略阐发 对5个国际 “无废城市”方案进行梳理，发觉各案例采用的策略和步履多是经由过程鼓动勉励可延续的糊口消费体例、可延续的产物和办事供给、强化烧毁资本收受接管操纵这三年夜类办法实现其废料减量的方针。 1)鼓动勉励可延续的糊口和消费模式。 经由过程黉舍教育、社区交换、媒体宣扬等手段来传布“无废糊口”的常识和理念，指导公家行动改变；鼓动勉励适度消费、捐赠和反复操纵，好比削减食物华侈、捐赠闲置物品，成长二手买卖行业和维修翻新行业；经由过程各类干涉干与办法限制对塑料包装、一次性用品和其它不成降解或收受接管的材料的消费。 2)鼓动勉励可延续的产物和办事供给。 经由过程政策、研发和企业自愿步履等塑造立异性的“无废”贸易模式；推动出产者义务延长轨制实行，提倡产物的生态设想与报废收受接管；推行绿色标签产物；展开“无废”或固废治理相干行业的手艺培训（如维修技术培训），用以撑持相干行业的就业机遇缔造。 3)增强对资本的收受接管和操纵。 这5个案例城市持久实行糊口垃圾分类轨制，在“无废城市”实行中将进一步优化垃圾分类搜集办事，并推行无机垃圾堆肥，尽量地从垃圾平分离出可反复操纵、可收受接管、可降解堆肥的资本，削减填埋或燃烧的终究措置量。别的，东京和新加坡还鼓动勉励将收受接管的废料进行分析操纵。如，用扶植垃圾出产再生混凝土集料，将燃烧炉渣作为环保水泥的原料，投资扶植固废协同措置和资本化操纵的生态财产园区（东京的“超等生态镇”项目和新加坡的Tuas Nexus）等。 英国、美国的“无废城市”没有申明若何进一步措置、再操纵这些收受接管后的可再生资本。这些高收入国度持久以来将初步分类的固废出口到较低收入国度特殊是我国进行分拣和措置，本身没无形成消纳“可收受接管物”的财产链条；我国“洋垃圾”禁令出台后，短时间内欧洲、美国很多城市的收受接管系统面对挑战，收受接管行业运营本钱上升，年夜量有价值的材料因没有去向而没法收受接管；持久来看，将为高收入国度资本收受接管操纵行业带来新的成长机缘。 3.3.2我国“无废城市”实行策略阐发 我国“无废城市”试点的实行安身在城市焦点问题和亏弱环节，有针对性的设想方案来建立完美城市固废治理系统。梳理各试点方案中的使命办法，能够分为项目项目扶植、轨制系统扶植、手艺系统扶植、市场系统扶植和监管系统扶植五年夜类。此中，项目项目扶植是对城市固废治理的硬件根本举措措施方面的完美；轨制、手艺、市场和监管这四类支持系统的扶植建立了指导与保障“无废城市”的持久推动的长效机制。 图4、图5统计了各类固废措置项目标预期投资，能够看出重点项目项目标设置根基上与各试点面对的固废治理问题紧密亲密相干。例如，铜陵市、包头市这类资本依靠型的工业城市中，一般工业固废发生量可占固废总量的90%以上，还年夜量汗青固废堆存，是以对工业源固废的措置项目扶植投资占比最高；而深圳市、三亚市发生的固废以糊口垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等糊口源固废为主，是以对糊口源固废措置项目标投资占比90%以上（图4）。从项目触及到的措置环节来看，工业、农业固废措置项目中，对收受接管操纵类项目标投资占比最高，申明对年夜宗工业固废、农业固废等进行分析操纵是各试点比力主要的减废办法；而针对糊口源固废结尾措置环节的投资较高，这也合适当前试点城市成长敏捷，城乡糊口垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等糊口源固废发生量增加，现有措置举措措施不足的近况。 图6梳理了试点在长效支持和保障机制上所实行的办法。从办法数量上来看，各试点首要经由过程固废措置手艺和装备研发建立手艺系统，经由过程培养绿色财产和主干企业来建立市场系统，经由过程制订处所的规范性文件、编制计划和专项步履等办法来完美轨制系统。相较而言，各试点在监管系统扶植上还比力亏弱，在城市层面缺少对废旧电子、烧毁包装物、园林农贸垃圾等的统计监控办法。是以，“无废城市”扶植中需要强化固废的追踪溯源和全进程管控，和应用聪明化消息平台展开邃密化治理。 4瞻望 推动“无废城市”需要政策指导，方案实行更需要相干财产范畴、新的行政管控机制、适合的手艺和根本举措措施，和有用的教育、研发和社会共鸣来配合支持。我国与其它高收入国度“无废城市”扶植所针对的问题分歧、政策方针分歧，是以采纳了分歧的推动策略。高收入国度年夜多将“无废”作为城市固废治理方针；我国则将“无废”作为一种城市固废管理的处理方案，采取“问题导向”的思绪，针对问题和亏弱环节去设想方案，并以健立健全固废治理系统和长效撑持机制为首要实行办法。 我国11+5个“无废城市”扶植试点工作已周全展开，2021年后我国将基在这些试点的扶植经验周全推动“无废城市”扶植。对下一阶段我国“无废城市”扶植工作的推动建议以下： （1）制订城市方案，起首要对峙问题导向，对城市的固废治理能力进行周全评估，辨认焦点问题和亏弱环节。建议加速开辟合用在我国城市固废治理能力分析评价的目标、方式或东西；建议在处所当局治理中完美各类固废的统计追溯和监管机制，加年夜对典型城市固废组分阐发的研究投入。 （2）城市方案的制订更要安身在各城市具体环境，针对性提出方针使命并肯定优先序。对城镇化率较低、根本欠好的城市，建议起首完美各类固废措置的根本举措措施，加年夜污染管理投入，将固废新增存量节制在必然规模内，并慢慢处理汗青堆集问题；对经济成长程度和城市成长程度较高的城市（如深圳），则可对标国际“无废城市”的进步前辈经验，经由过程糊口垃圾的邃密化分类、收受接管等实现资本效力的晋升和终究措置量的削减。 （3）“无废城市”的扶植和实行要做好持久计划，阶段性推动。国际上“无废城市”的实行多以10-20年为期，经由过程阶段性的方针设置和实行计划，按部就班地实现“无废”方针。我国“无废城市”扶植试点工作既要应对当前最紧要的固废问题，也要斟酌到将来城市可延续成长转型的需求，做好10-20年的中持久实行计划，阶段性地总结工作进展并按照现实需要更新方针，保障“无废城市”扶植的有用推动。 （4）吸收部门国际“无废城市”案例“有收受接管无操纵”的教训，正视成长资本轮回操纵财产。以本文阐发的6个国内试点城市为例，这些城市已经由过程“城市矿产示范基地”、“年夜宗固体烧毁物分析操纵财产基地”等项目（见表7）鞭策了资本轮回操纵财产的成长，建立了出产部分和固废治理部分协同的城市资本代谢系统；同时，试点实行的资本收受接管再操纵类的项目投资占重点项目项目投资总额的67%。具有必然范围、高利用价值的资本轮回操纵财产将无力支持“无废城市”扶植方针的实现。 （作者简介：郑凯方：女，博士，现任华南理工年夜学公共政策研究院副研究员，首要研究标的目的为财产、区域轮回经济和资本情况治理政策阐发。 温宗国：男，清华年夜学情况学院长聘传授、博士生导师，首要研究标的目的为城市固废资本化、情况系统项目等。）
郑凯方等：“无废城市”扶植推动政策和办法的国别比力研究
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